作者：宇文沛、廖学勇、胡运思
引言
2024年10月28日，美国财政部发布了《关于美国在特定国家的某些国家安全技术和产品领域投资的规则》(以下简称“《最终规则》”)，又称为“反向CFIUS”规则，自2025年1月2日起生效。该规则旨在对美国主体投资中国(包括香港和澳门)的高新技术产业进行限制，包括人工智能、半导体和微电子、量子信息技术。本文将介绍反向CFIUS规则的主要内容，并就这一规则制定过程中，企业密切关注的问题进行初步解读[1]。
Q1： 什么是反向CFIUS？和CFIUS有什么区别？
反向CFIUS是一项美国对外投资限制措施，其与此前对美投资交易的CFIUS审查不同，主要区别如下表所示：
Q2 ： 受反向CFIUS影响的交易有哪些类型？
反向CFIUS将限制以下6种股权或债权性质的美国对华交易[3]：
收购股权或者或有股权；
提供借款或债权融资安排；
可转债融资；
绿地投资；
设立合资公司；
美国LP投资外国的集合投资基金。
Q3 ： 谁需要履行反向CFIUS的相关义务？主要义务是什么？
反向CFIUS的义务履行主体为“美国人”，具体包括[4] ：
美国公民；
美国合法永久居民(绿卡持有者)；
根据美国法律成立的实体；
设立在美国的实体及其外国分支机构；
美国境内的任何自然人或实体。
根据反向CFIUS《最终规则》的要求，美国人一是需要判断拟开展的交易是否被禁止，或需要向美国财政部进行申报，相对应地采取措施。二是需要判断其控制的外国实体(即，《最终规则》定义的“受控外国实体”)拟开展的交易是否受到上述限制。
Q4：反向CFIUS会对哪些行业产生影响？
反向CFIUS目前仅确定了3个适用行业——半导体和微电子、量子信息技术以及人工智能(AI)行业。原因是这些行业的技术和产品，潜在地在军事、情报、监控和网络等领域的应用，可能给美国国家安全造成风险。
但落入上述产业，不意味着一定适用反向CFIUS规制，还需要结合具体投资情况分析，是否属于“特定活动”。举例而言，在AI行业，是否适用，取决于AI算力的大小，投资从事特定活动的中国AI公司将被禁止或需向财政部申报(例如，使用大于10^23的算力开发AI系统，属于反向CFIUS规定中的特定活动，投资开展这类活动的中国实体需向美国财政部申报。而这一算力标准，实际已覆盖了中国大多数主流AI模型。)
Q5 ： 违反反向CFIUS的规定，会面临怎样的处罚？
未履行反向CFIUS的规定向财政部履行申报义务，或违规开展被禁止的交易，将面临《国际紧急经济状态权力法》(IEEPA)相关条款规定的行政处罚和刑事处罚[5]。
目前，违反IEEPA适用条款的最高行政处罚超过36万美元，或违法交易价值的两倍(以较高者为准)，财政部有权直接进行罚款。如违法行为涉及刑事处罚，则财政部会将案件移送司法部处理。
此外，财政部有权认定违规开展的被禁止交易无效，或要求撤回对相关交易项目的投资。
Q6 ： 我们是一家中国企业，从事芯片设计领域业务。目前有一些美元基金与我们接洽，想要投资我们企业，请问反向CFIUS生效后，我们在融美元的时候有哪些特别要关注的事项？
如前文所述，违反反向CFIUS规则可能导致美国财政部要求撤回投资，除此之外，交易双方在磋商阶段也投入了大量时间和金钱成本。为避免此类结果的发生，建议公司从以下方面判断是否属于反向CFIUS限制交易的对象。
一方面，公司需要关注是否从事特定行业及特定活动，成为反向CFIUS限制投资的对象。公司的芯片设计业务属于目前反向CFIUS适用的半导体和微电子行业，那么美国人对公司的投资活动需根据反向CFIUS规则进行申报；或由于触发禁止交易的门槛，无法投资。
具体属于需申报交易或禁止交易，需依据反向CFIUS规定的技术标准，进一步判断(例如，组装生产技术节点为16/14纳米或以下的逻辑集成电路、由镓的化合物半导体制造的集成电路等)。
另一方面，公司需关注是否与合作企业存在特殊关联，导致由于合作企业从事特定行业及特定活动，使公司成为反向CFIUS限制交易的对象。构成特殊关联需同时满足持有特定权益和重大财务关联两项标准[6] ：
持有特定权益：持有合作企业表决权或股权、董事会席位，或通过合同向合作企业施加影响力，或对合作企业的管理或制度施加影响；
重大财务关联：超过50%的营收、净利润、资本支出或运营费用来源于合作企业，且每年不低于5万美金。
Q7 ： 我们是一家设立在开曼的美元基金，有几位美籍LP。我司针对反向CFIUS有以下两个疑问：
（1）对中国半导体、AI等行业公司的投资活动会受到反向CFIUS影响吗？
是的。美元基金应首先根据以下标准判断是否属于美国人控制的外国实体：
由美国人直接或间接持有50%以上表决权股份，或董事会50%以上表决权的外国实体；
由美国人担任该实体的GP或管理成员(以及其他同等角色)的外国实体；
由美国人担任投资顾问的外国集合投资基金。
其次，美元基金要判断拟投资公司是否属于反向CFIUS限制交易的对象。半导体及AI产业本身属于受约束特定行业，但仍需结合各产业实际技术情况，判断拟投资企业是否从事特定活动。
（2）基金对中国公民在美国创办的半导体、AI等行业公司的投资活动会受到反向CFIUS影响吗？
首先，从事半导体、AI行业投资本身具有一定落入规制的风险。其次基金也需要确认被投资公司是否属于中国实体。
根据《最终规则》，中国实体包括[7] ：
中国公民或永久居民，且并非美国公民或永久居民；
根据中国法律组织的实体，或者总部位于、设立于或主要营业地位于中国的实体；
中国政府及政府直接或间接拥有50%及以上表决权股份，或董事会50%及以上表决权的实体，或中国政府对管理或制度施加影响的实体；
上述实体直接或间接拥有50%及以上表决权股份，或董事会50%及以上表决权的实体；以及前述实体直接或间接拥有50%及以上表决权股份，或董事会50%及以上表决权的实体(二次穿透)。
所以，如果被投资公司的中国创始人为中国国籍，那么其在美国创办的半导体、AI等行业的公司，也符合上述中国实体的标准。故基金的投资活动仍需考虑反向CFIUS的要求。
Q8 ： 我是一名美籍科学家，准备从事AI领域的创业活动，想请教几个问题：
（1）如果我直接在中国大陆地区设立控股公司并开展业务经营及融资，反向CFIUS对我有哪些影响？
考虑到创始人的美国国籍，且拟创业方向为AI行业，所以需要关注反向CFIUS是否禁止您的投资活动或者要求您进行申报。(例如，如果您拟设立的公司使用超过10^23的算力开发AI系统，则您的投资行为需要向美国财政部进行申报。)
如果您的公司已于2025年1月2日前设立，且实际出资已经完成，反向CFIUS生效不影响您之前投资活动的效力。但是，未来您作为美籍创始人，需要关注在公司与美国人开展反向CFIUS限制交易的决策流程中履行回避义务。由于反向CFIUS规则生效不久，许多实操的具体问题将由美国财政部后续发布信息加以澄清，建议您保持持续关注。
（2）如果我是在中国大陆地区之外设立控股公司并开展业务经营活动及融资，会有不同吗？
如果您在第三国设立的控股公司与中国实体存在特殊关联（可参考Q6），则根据反向CFIUS规则，那么您设立的第三国公司在进行美元融资时也可能受到反向CFIUS影响。
除此之外，目前中国大陆、香港、澳门以外的实体不属于反向CFIUS限制交易的对象，开展业务经营及融资暂时不会直接受到影响。
Q9：除了反向CFIUS规则，美国投资人投资中国半导体和微电子、量子信息技术和AI产业还需重点关注什么规定？
反向CFIUS规则是美国针对国家安全相关技术和领域实施“小院高墙”战略的又一重要举措，与美国出口管制措施联动。
特别是半导体和微电子行业，反向CFIUS规则中明确引用了美国《出口管理条例》(EAR)的相关技术指标，禁止对从事符合相关标准活动的中国实体的投资。因此，美国投资人在开展对华投资之前，需全面考虑包括反向CFIUS规则、美国出口管制规则在内的美国对华贸易限制措施对于交易活动的影响。
结语
尽管《最终规则》完成了反向CFIUS实施框架的搭建，但涉及到实操的具体问题，仍有赖于美国财政部的进一步解释和说明。美国财政部会持续在其官方网站上发布关于反向CFIUS的更多信息，尤其是各方十分关注的被禁止和需申报交易的具体场景示例[8]。
反向CFIUS是美国限制中国尖端科技产业发展的又一重大举措，虽然这一监管框架仍待进一步厘清和完善，但对于投资方、被投方和创始人而言，都必须将反向CFIUS对潜在交易的限制纳入商业决策考量，并做好应对措施。
注：
[1] Final Rule: Provisions Pertaining to U.S. Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern，《最终规则：关于美国在特定国家的某些国家安全技术和产品领域投资的条款》。
